摘要：随着公路建设融资体制、融资渠道和融资方式的进一步拓宽，政府引导资金以及市场融资的有效配合使用，我国公路交通基础设施建设取得了巨大成就，公路建设融资已经形成以政府资金为基础、贷款资金为主体、企业集团及民间资金为重要补充的新格局。然而，公路事业的跨越发展的同时，未来公路建设资金供需矛盾依然十分突出，现有的公路建设融资渠道和可利用模式十分有限，资金来源结构亦不尽合理，融资渠道和融资方式仍显单一。因此，加大政府公路基础设施建设支持力度，深化公路建设融资体制改革，探索公路建设融资渠道的政策空间，寻求多元化、更加符合市场经济运作方式的、更具有创新特点的筹资渠道，对公路建设的健康快速发展具有重大意义。
关键词：公路建设；融资；改革；渠道
一、国家财政应加大公路基础设施建设计划投资力度
公路在国民经济发展中占有相当重要的地位，是一个国家现代化的重要标志，国家不能将其完全等同于一般的经济产业任其自由发展，应该掌握相应的控制权，通过国家政策干预、指导融资，达到参股、控股的目的。这样既能支持公路事业的发展，又能兼顾公路公益性的特点，使国家政策在公路建设融资中发挥重要作用、充当重要角色。国家对公路建设融资的政策支持、保护和引导，应通过政府投入、财政补贴、税收优惠、产业扶持以及允许外资适度投入等方式体现出来。回顾我国公路发展历史，我们可以清楚地看到中央财政、地方政府对公路建设的资金支持和政策支持。尤其是高速公路建设，正是由于政府的主导和政策的支持，在国家经济基础并不坚实的时代背景下，短时间内筹集了大量建设资金，使我国高速公路发展一跃升至世界第二，创造了世界交通产业发展史上的神话。当前，我国公路交通产业正处于扩张期，各项事业繁荣发展，国家财政应当坚定不移的继续增加对公路交通产业的投入，充分发挥其对国民经济发展的促进作用。对公路交通较为落后的地区实行倾斜性优惠政策，尽快改善经济落后地区相对落后的公路交通发展状况，提高区域经济竞争力，形成公路发展与经济发展的相互支持的良性循环。同时，应该按照加强政府部门公共服务职能的相关要求，根据经济社会发展的需要与政府财政承受能力，探索建立以“公共财政为基础，各级政府财力和事权相匹配”的公路建设融资长效机制，实现公路事业的持续健康发展。
二、地方政府要加大财政性资金对公路建设的投资
在积极争取国家资金的同时，各级地方领导应将投资建设公路作为政府基本职责之一，加大对公路建设的支持力度。要坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主来解决普通公路建设资金投入问题，规范融资体制和渠道。明确地方政府对普通公路的建设、养护和管理的责任，坚持科学规划、统筹发展，根据经济社会发展需要和路网功能，科学定位，适时调整普通公路的总体布局、框架、路网规模和建设标准；合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先、协调发展。坚持建设资金需求和政府财力相统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是、量力而行，有序推进普通公路的建设和发展，除中央预算内资金、专项资金外，地方政府可以尝试从转让政府还贷公路经营权益所得中提取一定比例的资金用于普通公路建设，也可以探索在政府性债务管理规范和风险可控的条件之下，适当扩大发行债券规模用于普通公路的建设，通过安排此类其他财政性资金推动公路发展。要逐步建立和完善高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散和疏导服务的普通公路纳入整个项目范围，统一规划、配套建设。要积极探索和完善符合普通公路公益性质的地方政府投资、融资方式，加强对公路基础设施领域资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益，在此基础上，全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。
三、拓宽公路基础设施建设的融资渠道
随着我国经济发展方式的转变，政府投资支出的增长程度存在不确定性，这就要求我们不能仅仅依靠传统的财政资金和银行贷款两种融资渠道，应当进一步解放思想，大力开拓各类公私合作经营融资、专项债务性融资、资产证券化融资等公路基础设施建设项目的融资渠道。
1、公私合作经营融资。公私合作经营融资也就是广义上的PPP模式，是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式主要包括BOT、狭义PPP、PFI、BOOT、TOT等多种运作模式，其中BOT和狭义PPP模式应用最为广泛、可操作性强。
BOT融资方式。是以政府和社会企业之间达成协议为前提，由政府向社会企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。项目运作全过程的风险由政府和社会企业共同承担。当特许期限结束时，社会企业按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。BOT融资方式在国际上已经很普遍，但其操作难度远远高于一般的融资方式，其投资额大、回收期长、内部结构较为复杂，存在着各种的风险和制约因素，所以投资者很谨慎，往往有所顾虑。为了鼓励和调动投资者的积极性，减少资金投放风险，改善融资环境，政府的指导干预应在项目建设中及早地发挥应有作用。首先应建立完善的法规制度。BOT项目必须建立在完善的法规之上，投资者要求合法权益得到明确的法律保障，而不是一般性的承诺。这就要求国家或者省一级政府从BOT项目的特点出发，制定有利于项目发展，符合国家利益的法规制度，既保障投资者的合法权益，吸引更多的投资者前来投资，又保证本地利益不受侵犯，使BOT项目健康有序开展。其次要创造稳定的政治环境，BOT项目一般需要10-25年的时间，如果没有稳定的政治环境，投资者绝不会在风险中渡过如此长的时间。第三要建立专业的管理机构，大力培训BOT专家和专业人才，来管理项目运营。
狭义PPP模式。是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。相比传统BOT融资方式，PPP模式中，政府的公共部门与社会企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，可以实现更高的经济效率、时间效率，有助于增加基础设施项目的投资资金来源，提高公共部门和社会机构的财务稳健性，在一定程度上保证了社会资本“有利可图”。简言之，就是“政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻”。尽管PPP模式存在私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等缺陷，但大量实践证明，通过优化操作流程、健全保障机制、规范治理方式可以有效的控制和降低此类问题。2013年起，国家密集出台一系列相关文件，要求在基础设施建设等领域推广PPP模式，体现了这一模式的巨大优势。
2、专项债务性融资。与银行贷款相比较,债券融资在融资的成本、资金来源的稳定性和融资期限等方面都具有很明显的优越性，目前债券融资处于刚刚起步阶段,在今后投资领域中将会有非常大的发展空间。首先要丰富债券品种,建立品种多样、功能齐全、利率灵活的债券品种系列。公路建设债券应定性为国债专项建设债券, 列入中国公路建设专项基金,实行统一担保,保证债券的信誉等级，可以以交通运输部作为发行主体。财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》明确，在法定专项债务限额内鼓励地方试点发展专项债券，并且不限于公益性事业领域，具有一定的收益型。近期，广东省发行了我国首批收费公路专项债，为公路专项债务性融资提供了有益尝试，积累了宝贵经验。
3、资产证券化融资。资产证券化融资即ABS融资方式，这是金融证券化的一种表现形式，即将银行贷款或其他资产转化成可在金融市场上流通的有价证券。从公路建设的角度来说，就是项目未来收费作为支持，将项目建设所贷的款项转化成可流通的有价证券，借助金融衍生工具，达到盘活资金存量、加快资金周转，提高资金使用效率的目标。该模式出售的是项目未来的预期收益，筹资人资产结构不受影响，整个运行过程涉及主体少，项目能够得到有效控制，且融资门槛低、成本低，较其他融资模式有一定优势。但该模式对服务商和资产管理人要求很高，其能力和操作对证券的表现有直接的影响。
四、改善金融部门对公路基础设施的服务
公路是重要的公益性基础设施，金融资金注入是公路建设融资的最有效、最直接的方式。国家或地方政府应出台相关的指导性政策，完善保障措施，消除障碍，鼓励金融部门进一步改善对公路基础设施的金融服务，倡导银行资金倾斜公路建设。公路融资,尤其是高速公路融资,由于规模较大,又是一家银行难以承担,可由若干家银行和金融机构组成银团贷款,这也有利于风险的分散，提升整体抗风险能力。金融部门要加大对在建公路项目的信贷资金投放力度，尽可能缩短建设周期；银行要主动加强与公路交通主管部门的联系与协调，认真分析公路建设的资金需求量和还贷情况，及时安排调度信贷资金促进在建项目早日建成投产；要抓好对新建公路项目的贷款评估工作，按照信贷程序和条件对受理的评估项目及时提交评估报告；要发展项目评估中介机构，提高项目评估质量和效率；银行要与公路交通主管部门协商，尝试发放路权抵押贷款，对的确有偿还保障的项目加大支持力度；信贷投向要优先考虑国家确定的重点公路项目，提高现存路网的等级和质量。
改革开放以来，我国的公路建设取得了突破性进展，为国民经济发展做出了重要贡献，但我们必须看到，我国的公路建设与管理体制，尤其是公路建设融资管理体制还不完善，与发达国家相比还有很大差距，未来的公路建设还存在很大的资金缺口，应该制定多渠道有效融资政策和措施来为公路建设提供坚实资金保障，促进公路基础设施建设稳中向好发展，为经济社会发展提供强大的公路交通动力。（作者系山东省东营市公路管理局党委书记、局长）