【名词解释】
海洋生态损害赔偿,是指违规建设项目用海所造成的生态破坏和海洋污染事故,必须对由其造成的国有资产损害做出赔偿。常见损害行为有海上溢油污染、违法围海填海、违法海洋倾废、违规海上施工和水下作业等。
海洋生态损失补偿,是指合法建设项目用海造成的生态破坏必须得到补偿,遵循“凡用海,必补偿”原则。从偿付次数上说,赔偿依据污染或违规开发的次数来定,补偿则出于为了保证及时、足额缴纳的考虑,实行一次性征缴。
11月4日，山东省海洋与渔业厅在济南主持召开了一次特殊的座谈会。此次座谈会旨在对6月份有省财政厅和省海洋与渔业厅联合颁布的《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》进行进一步公开解读。根据该《办法》，我省率先试水海洋生态损害赔偿补偿制度,最高索赔额度高达两亿元,有望使海洋生态事故走出肇事方逍遥、政府和事发地居民为污染埋单的困境。
“中国提出索赔要求依据何在”
《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》首次明确了对海洋溢油、海洋倾废等八种海洋污染事故和违法开发行为的损害评估标准,并严令照价赔偿补偿。
作为发起者和主要设计者,山东省海洋与渔业厅厅长侯英民表示,要污染者埋单的直接刺激,来自于一直以来苦无赔偿的海洋污染困局,他提到了2006年长岛溢油事件。
2005年底,“大庆91号”油轮满载石油至锦州途中,因舱裂导致溢油。事发后,肇事方只在自己的海事通讯上简略提及,却未向主管部门通报。事发时正处冬季,溢油难以发现,等到次年春暖溢油大面积漂浮,时间已经过去了几个月。泄漏的原油最终祸及山东、河北和天津三地,甚至惊动了当时的国务院副总理曾培炎。然而,仅海水养殖业损失就高达1.95亿的这场事故,最终通过天津海事法庭宣判的赔偿金额却只有3000万，而国家海洋局及其下属的北海分局、监测评估单位为事故付出的调查成本就高达两三千万。
自2006年起,我省海洋渔业部门为各类海洋污染提起的诉讼就有10余起,但成功结案获赔的只有5起,获赔金额也仅1100万元。
事实上,现有的海洋环境影响评价规范中,也包括了“损害海洋生态应该赔偿”的内容，但因为缺乏明确的责任主体界定、赔偿标准和执行者授权,执行起来往往走样。因此,不少相关案子都选择了走调解路线,赔偿数额弹性极大。在业内人士看来，此《办法》的最大亮点就是明晰了补偿主体和补偿标准等。
2002年马耳他籍“塔斯曼海号”油轮发生溢油事件,2004年开审索赔事项,当时在天津海事法庭上,肇事的外国船员甚至当庭质问,中方提出的索赔要求依据何在？
最高补偿赔偿数额2亿元
无论是海洋污染损害赔偿还是生态补偿,难点在于生态损失和环境污染的后果难以量化。
对此，山东省海洋水产研究所研究员鹿叔锌绕开了难以量算的海滩景观、潮汐等海洋非生物损失,而把计算重点放在了渔业资源的损失量上。这样一来,依据被占用的海域面积或被污染的面积、海域内渔业资源的丰富程度和当地渔业资源的平均价格,再加上用海项目的类型和项目所处的具体海域,就能计算出不同损害类型需要的赔偿价格。鹿叔锌解释,非生物资源的损失,比如填海之后对潮汐动力的改变,需要长时间的观察、研究才能得出结论,损害很难评估。而一片被占用或污染的海域内,有多少鱼虾资源,却是有据可依,有价可循的。
比如大连溢油事件的赔偿事宜，应该由谁来提出？该《办法》予以明确：县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门代表国家向造成海洋生态损害和引起海洋生态损失的单位、个人提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求。如果海洋污染事故范围涉及两个以上设区的市，或者造成直接经济损失额在1000万元以上的损害案件，将由省海洋与渔业厅处置并提出赔偿。
《办法》还规定了海洋生态损害评估制度，即海洋污染损害事故发生后，省海洋与渔业厅应当委托具有相应资质的单位进行海洋生态损害评估，并根据评估结果委托有关部门提出赔偿要求。在补偿费征缴方式上，规定海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费实行一次性征缴。
这是不是一种妥协？在山东大学海洋学院副教授王亚民看来,这是国际上通行的赔偿方法,国际上大多也是以渔业资源为主的民事赔偿,地方出于现实考虑,以渔业资源赔偿为主,也在情理之中。
近年来频发的非法污染事件和合法用海带来的损害加剧,显然要求补偿和赔偿机制同步推进,“分开制定当然更完善,但如果不马上出台办法、补偿机制不能及时跟进的话,对海洋造成的损失就更大。”山东省财政厅综合处副处长袁笑梅说。按照该《办法》,凡是违规建设用海造成的生态破坏,属于损害赔偿的范围,凡是合法建设项目用海造成的生态破坏,则属于损失补偿。
在这份填补了诸多空白的《办法》里,有一条“免责”规定：“凡属免缴海域使用金的用海项目,免缴海洋生态损失补偿费；凡属减免海域使用金的用海项目,按相同比例减缴海洋生态损失补偿费。”侯英民解释说,这不是针对用海企业的豁免条款,而是针对公益性用海的项目,比如沿海绿化、建设公园等。但凡是经营性用海的企业,“该交还是要交”。
为“两区”建设开辟治污通衢
王亚民曾在农业部渔业局工作多年。在他看来,该《办法》中的部分赔偿条款和评估标准在一定程度上是农业部旧规定的翻版。他介绍，上世纪90年代,农业部就制定了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》以及与之相配套的《渔业水域污染事故调查处理程序规定》。“当年淡水和海水渔业资源污染事件每年都有几千起,都是依据以部长令发布的规定来评估损失和索赔求偿的”。但在当时,他就发现了一个不好的苗头，即有些省份的海洋与渔业厅，原本相当弱势的资源环境处因为向污染企业索赔而迅速成为强势部门,对污染企业的索赔款由于缺乏相应的财务科目,无法与公共财政对接,成了相关部门的额外收入。
不过，王亚民认为,财务制度不严格的时代早已结束。但这一规定同样意味着,真正能让最底层的污染受害者受益的程度可能有限。该《办法》涉及的海洋生态损失补偿费,实行省地市三级分成,即省级分成50%、市级15%、县级35%。“在哪里损失的,就要补给哪里,为什么要层层拔毛？”王亚民觉得这样的规定有些奇怪。《办法》制定者的解释是,主要是考虑到海洋渔业的生态损害和影响会跨区域,投入资金、整治修复需要跨行政区实施,所以给省一级更多的资金规划空间。不管哪一级分成的补偿资金和赔偿费，都坚持取之于海、用之于海的原则，专项用于海洋与渔业生态环境修复、保护和管理，具体包括海洋与渔业生态环境调查和管理，海洋与渔业生态环境修复和整治，海洋污染事故应急处置，海洋生态损害赔偿和损失补偿的评估鉴定支出，海洋与渔业生态环境保护的科研等支出。王亚民觉得：“最后还要看实际的使用情况,是不是真的用在增殖放流、恢复生态上。”
我省北部沿海区域分布着许多石化工厂，现在渤海湾的水质非常堪忧，根据公开资料显示，我省每年因海上溢油等污染事件赔偿数额在1000万元以上的案件在10件以上，应当缴纳的海洋生态损害赔偿费根据估计在1.5亿元以上。
该《办法》规定，在山东省管辖海域内，发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的，以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的，应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。如造成50公顷用海生态损害，应当缴纳1000万元海洋生态损失补偿费；如果造成1000公顷用海生态损害，则应当缴纳2亿元损失补偿费。
有关人士介绍，《办法》出台的目的就是要将海洋生态保护的外部成本进行合理的责任分摊，通过对海洋资源的有偿使用实现对海洋生态的保护，促使开发者和建设者自觉选择最优的开发方式，避免盲目圈占海域，有效遏制因海域无偿使用引发的过度开发。《办法》明确了海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定、主体和适用范围，赔偿费和补偿费的征收、使用、管理和用途，对赔偿费、补偿费征缴和使用的监督检查等，明确规定了“凡用海，必补偿；不补偿，不审批”的原则。这意味着今后山东省对海洋的开发利用必须在补偿的基础上依法有序展开。
为使该《办法》更加公平科学，山东省质量技术监督局还配合发布了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》。
业界人士认为，该《办法》的出台在一定程度上是为山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设开辟了一条洁净的通衢。