2010年10月27日，青岛黄岛开发区举行“打击盗采海砂 还砂入海仪式”，两万余立方海砂被返还回被盗海域。新近频频发生的海砂盗采事件又一次为中国海砂资源的管理缺失现象敲响了沉重警钟。
然而，我国海砂治理还面临的一种尴尬现状是：更多的被盗海砂已找不到“回家”的路。
海砂盗挖现象日益猖獗
“海砂”对于大多数人来说，并不是一个十分陌生的词汇。早在上世纪中国80年代初，海砂的建筑用途便已得到广泛确认，随之，海砂被盗采、滥采的厄运便如影随形。时至今日，海砂盗采现象仍然日益猖獗。海砂作为一种海洋矿产资源，其在城市建设中的应用十分广泛。海砂可以用来提取工业所需的金属和非金属原料，还具有重要的生态价值和景观价值，如松软的砂质海底为文昌鱼提供良好的栖息环境，绵延起伏的海岸沙滩形成美丽的滨海风景线。海砂正成为仅次于石油、天然气的第二大海洋矿产。
中国第一次采砂热兴起于上世纪80年代末90年代初。90年代中期以后，在国内外双重因素的刺激下，又引发了我国第二次海砂热。近几十年，由于建筑用砂的需求量不断增大，滥采海砂的现象急剧增加。有人对采砂盗砂之所以产生近乎疯狂的热情，最主要的原因就在于其背后所隐藏的巨大经济利润链条。据悉，用于填海造地的中粗砂在天津滨海新区的到岸价高达每立方140元，扣除运费等成本，每立方可净赚数十元，而盗采海砂成本几乎为零。以一台造价2000万的盗砂船为例，如果按照每立方海砂60元计算，每次盈利竟高达18万元。
在巨大经济利益的驱动下，海砂盗采现象一度猖獗。有人指出，对盗采海砂行为的资源价值评价不清，处罚的法律依据不完备，一些盗采人员有恃无恐，致使盗采行为屡禁不止。
据相关报道，中国珠江口采砂状况长期比较混乱，夜间偷采、越界开采、无证开采现象时有发生。海监部门虽然对珠江口海砂开采实行了严格的执法检查，但非法越界、无证采砂的混乱局面仍长期难以扭转。2010年2-7月，某非法采砂船曾先后25次在山东黄岛区竹岔岛以北2号锚地附近海域盗窃海砂25000余吨，后运至江苏省销赃，非法获利75万余元。
“如果不进行打击，将来金沙滩和银沙滩也将不存在了！”青岛市黄岛开发区海洋与渔业局负责人介绍说，海砂都是几千年甚至数万年形成的，对于挡风遮浪有很大作用。
竹岔岛以北2号锚地附近海域，还是国家二级保护动物文昌鱼以及面条鱼、梭子蟹的自然繁衍区，受海砂盗挖行为影响，海洋生物资源锐减。海砂盗挖对金沙滩旅游资源造成严重威胁，海砂盗挖行为已到了非整治不可的地步。
有报道称，截至2010年10月，青岛市黄岛开发区政法委携手公安、海洋与渔业局、边防大队等部门联合执法，查获非法盗砂船11起，其中刑事拘留37人，逮捕5人，截获海砂2万多吨，罚款60余万元，被缴获海砂均已被返回被盗海域。
据调查，我省多艘采砂船均未依法办理开采手续，未经论证、不分地点的滥采滥挖现象时有发生，大大超过山东海砂资源的利用极限。无序和过度开采海砂不仅造成了海洋矿产资源的极大浪费和国家税收的巨额流失，还引发了一系列海洋问题，严重破坏了海洋生态平衡，海洋环境问题日益突出，海洋生物数量急剧下降，海砂开发与其它海域使用功能之间的冲突日益尖锐。长此以往，后果将不堪设想。
但目前，无论是海域使用管理法，还是海洋环境保护法，均没有明确规定盗采海砂行为应承担的法律责任，为执法带来法律上的空白。
海砂治理存在法律空白
难以遏制的盗砂现象日益引起人们的强烈愤慨和不满，政府也不断加大海砂盗挖的治理力度，然而，关于海砂盗挖行为究竟应不应当以刑法论处，以何罪入刑等棘手问题却再次成为大家关注的焦点。虽然海砂盗挖现象日益猖獗，但该问题在法学理论界一直没有得到应有的关注。也许，法律本身就是随着社会的发展而发展，随着社会的完善而完善。
没有规矩，无以成方圆。为海砂立法的相关问题如果得不到有效处理和妥善解决，海砂盗挖的管理工作必将面临无法可依，无据可查的困难境地，在今后的治砂道路上，也必将产生诸多疑问和争论。
中国海洋大学法政学院刘惠荣教授是一位长期专注于环境法研究的学者，从2007年起，她每年都会为中国海监执法部门进行执法培训。后来，随着提到盗采海砂案例的学员越来越多，她才清楚地意识到：海砂盗挖现象在沿海各地出现的频率原来如此之高。
在烟台和莱州开始引入刑法处理盗砂事件的背景下，2010年10月，青岛市黄岛区委政法委专门邀请法律专家召开了一个小型研讨会，主题是盗采海砂行为究竟应不应当入刑。最终，与会专家达成了盗采海砂行为应当入刑的一致看法，但究竟以何罪名入刑仍存在颇多争议。
目前，争议主要集中于3个罪名：非法采矿罪、盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪。非法采矿罪主要依据的是我国的矿产资源法，未经合法程序、没有获得采矿权的采矿行为，应该适用这个罪名。盗窃罪的对象一般是公私财物，海砂是国家资源，应属于这一范畴。鉴于盗采海砂现象之猖獗，很多法学家认为以盗窃罪论处偏轻。刘惠荣认为，以危险方法危害公共安全罪论处，同样有失偏颇。刑法中对危害公共安全罪的规定采取列举法，如放火、决水、爆炸等几种危害公共安全的行为，按照刑法秉承的罪刑法定的原则，在列举的行为中没有包括采挖海砂，那么它是不是属于未列举的呢？如果任由裁判案件的人随意扩大解释的话，可能导致枉法裁判的后果。即使需要扩大解释的话，也应当由全国人大及其常委会进行解释，或者是作出司法解释，才可以适用。
以上3个罪名都涉及到一个问题，即如何认定海砂的性质。
在刘惠荣看来，海砂具有两方面属性：资源属性和作为海洋生态不可或缺部分的生态属性。盗采海砂以盗窃罪、非法采矿罪、以及以危险方法危害公共安全罪论处，其实主要针对的是海砂的资源属性，但这种行为带来更大的危害是破坏了海洋生态。因为海洋生态一旦被破坏，损害后果可能会持续扩大，且难以恢复。从这一点来看，刑法应更加关注海砂的海洋生态组成部分这一属性。
除了刑事责任，非法采砂涉及的责任还有民事责任和行政责任。
刘惠荣认为，从民事赔偿责任角度来讲，对盗采海砂行为进行民事赔偿追索的主体应当主要是国家。除已经分配海域使用权的海域外，海砂的权属应当是国家的，但是在追究民事赔偿责任上，政府部门尚处于不作为状态。面对近乎猖狂的盗采海砂行为，政府行政执法已经疲于奔命了，更谈何民事赔偿责任的追究。
关于行政责任，刘惠荣认为是目前惩治盗采海砂行为最为现实的和直接采用的，主要是责令改正、扣押违法作业工具、没收违法所得，并处以罚款。
“根据《青岛市海洋环境保护规定》，对此行为罚款最高限额是20万。但据我了解，一艘非法采砂船一晚上就能赚100万，它们往往是流动作业，即使是偶尔被抓到，没收了违法所得，其非法获利仍远远大于其成本。因此违法者经成本效益分析后大多会选择铤而走险，继续从事盗挖海砂行为。所以目前各地的行政处罚是远远不够的。”
刘惠荣主张将刑事责任、民事责任、行政责任三种责任方式共用，很好地配置起来，以更加有力地打击盗采海砂行为。因为“从法律层面上讲，目前之所以关注对盗砂进行刑事责任追究，也正是因为行政责任惩治力度不够。”
目前，青岛市黄岛开发区已在尝试各部门之间的联合执法，且已初见成效。
为海砂找到“回家”的路
海砂盗挖，给中国海洋事业发展所带来的不利影响简直不可估量，海砂的流失，从根本上破坏了海洋水体赖以生存和进化的基础，无砂则无海。不合理的海砂盗挖固然令我们痛心疾首，为海砂立法问题固然需要迫切解决，但当我们面对“无家可归”的大量被盗海砂的时候，则更加深感无比焦躁和急虑。
面对有“家”不能回的被盗海砂，未来的海砂治理之路，到底将何去何从？制定和完善专门针对海砂开采的行政制度和法律法规，从法律上保证合理开采者的合法权益，坚决抵制非法盗挖海砂的卑劣行径，对海砂盗挖者严惩不贷，也许，这正是我们首先需要做好的第一件事情。
为有效遏制海砂被盗的恶劣行为，有效维护海砂开采用海秩序，海洋行政主管部门应加大海砂开采使用管理力度，严厉打击不合理采砂盗砂等违法犯罪行为。但中国海洋管理长期以来存在的“五龙闹海”局面时常为人所诟病：执法部门太多，政出多门，而且由于行政区划的限制，使得对流动作案的非法采砂行为，各地执法部门难以发挥实效。在本地区内，有关部门应实行联席会议制，实行区域联动，由海监、公安、边防等部门共同行动，形成合力，有效打击非法采砂行为。
要想从根本上杜绝海砂盗挖现象的频频发生，一方面，就是要加大政府管理和打击力度，有效加强长期监督机制，尽快走上依法治砂的法治道路；另一方面，就是要实现“人治”，从思想上进行科学教育和积极开导，加深人们对海洋家园的了解和认知，日益提高人们懂砂、爱砂、护砂意识，并逐步转变成日常实际行动。
结合这几年国家海洋局海域、海岛管理司和全国各地在海砂开采用海管理方面取得的一些实践成果，海洋主管部门提出了以下建议：
一、制定海砂开采海域使用规划，以规划为引导，合理开发利用海砂资源。如今山东、浙江、广东等地已根据要求制定了海砂开采用海规划。
二、采用市场手段合理配置海域资源。积极推行以招标、拍卖、挂牌的方式出让海砂开采海域使用权，利用市场手段公开、公平、公正配置海域资源，使国有海砂和海域资源价值最大化。
三、调整海砂开采海域使用申请审批权限。从便民、就近的角度出发，使更多的海砂开采企业通过科学论证、审批合法化，获得海砂开采海域使用权。
四、完善法律中对非法采砂行为的相关处罚规定。首先，长远来说，可以完善《海域使用管理法》《海洋环境保护法》的相关条款，使海监执法处罚更具可操作性；其次，地方政府可以出台一些配套的法规条例，细化管理措施；再次，可以寻求相关法律条款的司法解释。
五、加强对海砂开采用海的动态监测。定期对海砂开采区域的海底地形地貌进行监测，一旦发现海洋环境发生变化，立刻采取应对措施。同时，对采砂船进行实时监控，随时掌握海砂开采的动态情况，及时遏制、制止非法采砂行为，这种实时监控方法值得推广。
六、鼓励采砂企业向深海区域（远离岸线12公里）采砂。这可以对保护近岸海砂资源起到积极的作用，这也是今后要积极引导的一种海砂开采用海方向。
今后，政府应积极制定明确和完善的管理制度和行政法规，确保有法可依，有法可循，科学引导，依法治理。也有人指出，对海砂开采要以疏为主，疏堵结合。目前全国海洋工程建设对海砂的需求是刚性的，堵是堵不住的。沿海经济发展对海砂的实际需求则要求主管部门在打击非法采砂行为的同时，更应该重视对合理采砂的科学管理和积极引导。或许，这可以为我们治理海砂盗挖行为带来某些有益启示。
然而，我国海砂治理还面临的一种尴尬现状是：更多的被盗海砂已找不到“回家”的路。
海砂盗挖现象日益猖獗
“海砂”对于大多数人来说，并不是一个十分陌生的词汇。早在上世纪中国80年代初，海砂的建筑用途便已得到广泛确认，随之，海砂被盗采、滥采的厄运便如影随形。时至今日，海砂盗采现象仍然日益猖獗。海砂作为一种海洋矿产资源，其在城市建设中的应用十分广泛。海砂可以用来提取工业所需的金属和非金属原料，还具有重要的生态价值和景观价值，如松软的砂质海底为文昌鱼提供良好的栖息环境，绵延起伏的海岸沙滩形成美丽的滨海风景线。海砂正成为仅次于石油、天然气的第二大海洋矿产。
中国第一次采砂热兴起于上世纪80年代末90年代初。90年代中期以后，在国内外双重因素的刺激下，又引发了我国第二次海砂热。近几十年，由于建筑用砂的需求量不断增大，滥采海砂的现象急剧增加。有人对采砂盗砂之所以产生近乎疯狂的热情，最主要的原因就在于其背后所隐藏的巨大经济利润链条。据悉，用于填海造地的中粗砂在天津滨海新区的到岸价高达每立方140元，扣除运费等成本，每立方可净赚数十元，而盗采海砂成本几乎为零。以一台造价2000万的盗砂船为例，如果按照每立方海砂60元计算，每次盈利竟高达18万元。
在巨大经济利益的驱动下，海砂盗采现象一度猖獗。有人指出，对盗采海砂行为的资源价值评价不清，处罚的法律依据不完备，一些盗采人员有恃无恐，致使盗采行为屡禁不止。
据相关报道，中国珠江口采砂状况长期比较混乱，夜间偷采、越界开采、无证开采现象时有发生。海监部门虽然对珠江口海砂开采实行了严格的执法检查，但非法越界、无证采砂的混乱局面仍长期难以扭转。2010年2-7月，某非法采砂船曾先后25次在山东黄岛区竹岔岛以北2号锚地附近海域盗窃海砂25000余吨，后运至江苏省销赃，非法获利75万余元。
“如果不进行打击，将来金沙滩和银沙滩也将不存在了！”青岛市黄岛开发区海洋与渔业局负责人介绍说，海砂都是几千年甚至数万年形成的，对于挡风遮浪有很大作用。
竹岔岛以北2号锚地附近海域，还是国家二级保护动物文昌鱼以及面条鱼、梭子蟹的自然繁衍区，受海砂盗挖行为影响，海洋生物资源锐减。海砂盗挖对金沙滩旅游资源造成严重威胁，海砂盗挖行为已到了非整治不可的地步。
有报道称，截至2010年10月，青岛市黄岛开发区政法委携手公安、海洋与渔业局、边防大队等部门联合执法，查获非法盗砂船11起，其中刑事拘留37人，逮捕5人，截获海砂2万多吨，罚款60余万元，被缴获海砂均已被返回被盗海域。
据调查，我省多艘采砂船均未依法办理开采手续，未经论证、不分地点的滥采滥挖现象时有发生，大大超过山东海砂资源的利用极限。无序和过度开采海砂不仅造成了海洋矿产资源的极大浪费和国家税收的巨额流失，还引发了一系列海洋问题，严重破坏了海洋生态平衡，海洋环境问题日益突出，海洋生物数量急剧下降，海砂开发与其它海域使用功能之间的冲突日益尖锐。长此以往，后果将不堪设想。
但目前，无论是海域使用管理法，还是海洋环境保护法，均没有明确规定盗采海砂行为应承担的法律责任，为执法带来法律上的空白。
海砂治理存在法律空白
难以遏制的盗砂现象日益引起人们的强烈愤慨和不满，政府也不断加大海砂盗挖的治理力度，然而，关于海砂盗挖行为究竟应不应当以刑法论处，以何罪入刑等棘手问题却再次成为大家关注的焦点。虽然海砂盗挖现象日益猖獗，但该问题在法学理论界一直没有得到应有的关注。也许，法律本身就是随着社会的发展而发展，随着社会的完善而完善。
没有规矩，无以成方圆。为海砂立法的相关问题如果得不到有效处理和妥善解决，海砂盗挖的管理工作必将面临无法可依，无据可查的困难境地，在今后的治砂道路上，也必将产生诸多疑问和争论。
中国海洋大学法政学院刘惠荣教授是一位长期专注于环境法研究的学者，从2007年起，她每年都会为中国海监执法部门进行执法培训。后来，随着提到盗采海砂案例的学员越来越多，她才清楚地意识到：海砂盗挖现象在沿海各地出现的频率原来如此之高。
在烟台和莱州开始引入刑法处理盗砂事件的背景下，2010年10月，青岛市黄岛区委政法委专门邀请法律专家召开了一个小型研讨会，主题是盗采海砂行为究竟应不应当入刑。最终，与会专家达成了盗采海砂行为应当入刑的一致看法，但究竟以何罪名入刑仍存在颇多争议。
目前，争议主要集中于3个罪名：非法采矿罪、盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪。非法采矿罪主要依据的是我国的矿产资源法，未经合法程序、没有获得采矿权的采矿行为，应该适用这个罪名。盗窃罪的对象一般是公私财物，海砂是国家资源，应属于这一范畴。鉴于盗采海砂现象之猖獗，很多法学家认为以盗窃罪论处偏轻。刘惠荣认为，以危险方法危害公共安全罪论处，同样有失偏颇。刑法中对危害公共安全罪的规定采取列举法，如放火、决水、爆炸等几种危害公共安全的行为，按照刑法秉承的罪刑法定的原则，在列举的行为中没有包括采挖海砂，那么它是不是属于未列举的呢？如果任由裁判案件的人随意扩大解释的话，可能导致枉法裁判的后果。即使需要扩大解释的话，也应当由全国人大及其常委会进行解释，或者是作出司法解释，才可以适用。
以上3个罪名都涉及到一个问题，即如何认定海砂的性质。
在刘惠荣看来，海砂具有两方面属性：资源属性和作为海洋生态不可或缺部分的生态属性。盗采海砂以盗窃罪、非法采矿罪、以及以危险方法危害公共安全罪论处，其实主要针对的是海砂的资源属性，但这种行为带来更大的危害是破坏了海洋生态。因为海洋生态一旦被破坏，损害后果可能会持续扩大，且难以恢复。从这一点来看，刑法应更加关注海砂的海洋生态组成部分这一属性。
除了刑事责任，非法采砂涉及的责任还有民事责任和行政责任。
刘惠荣认为，从民事赔偿责任角度来讲，对盗采海砂行为进行民事赔偿追索的主体应当主要是国家。除已经分配海域使用权的海域外，海砂的权属应当是国家的，但是在追究民事赔偿责任上，政府部门尚处于不作为状态。面对近乎猖狂的盗采海砂行为，政府行政执法已经疲于奔命了，更谈何民事赔偿责任的追究。
关于行政责任，刘惠荣认为是目前惩治盗采海砂行为最为现实的和直接采用的，主要是责令改正、扣押违法作业工具、没收违法所得，并处以罚款。
“根据《青岛市海洋环境保护规定》，对此行为罚款最高限额是20万。但据我了解，一艘非法采砂船一晚上就能赚100万，它们往往是流动作业，即使是偶尔被抓到，没收了违法所得，其非法获利仍远远大于其成本。因此违法者经成本效益分析后大多会选择铤而走险，继续从事盗挖海砂行为。所以目前各地的行政处罚是远远不够的。”
刘惠荣主张将刑事责任、民事责任、行政责任三种责任方式共用，很好地配置起来，以更加有力地打击盗采海砂行为。因为“从法律层面上讲，目前之所以关注对盗砂进行刑事责任追究，也正是因为行政责任惩治力度不够。”
目前，青岛市黄岛开发区已在尝试各部门之间的联合执法，且已初见成效。
为海砂找到“回家”的路
海砂盗挖，给中国海洋事业发展所带来的不利影响简直不可估量，海砂的流失，从根本上破坏了海洋水体赖以生存和进化的基础，无砂则无海。不合理的海砂盗挖固然令我们痛心疾首，为海砂立法问题固然需要迫切解决，但当我们面对“无家可归”的大量被盗海砂的时候，则更加深感无比焦躁和急虑。
面对有“家”不能回的被盗海砂，未来的海砂治理之路，到底将何去何从？制定和完善专门针对海砂开采的行政制度和法律法规，从法律上保证合理开采者的合法权益，坚决抵制非法盗挖海砂的卑劣行径，对海砂盗挖者严惩不贷，也许，这正是我们首先需要做好的第一件事情。
为有效遏制海砂被盗的恶劣行为，有效维护海砂开采用海秩序，海洋行政主管部门应加大海砂开采使用管理力度，严厉打击不合理采砂盗砂等违法犯罪行为。但中国海洋管理长期以来存在的“五龙闹海”局面时常为人所诟病：执法部门太多，政出多门，而且由于行政区划的限制，使得对流动作案的非法采砂行为，各地执法部门难以发挥实效。在本地区内，有关部门应实行联席会议制，实行区域联动，由海监、公安、边防等部门共同行动，形成合力，有效打击非法采砂行为。
要想从根本上杜绝海砂盗挖现象的频频发生，一方面，就是要加大政府管理和打击力度，有效加强长期监督机制，尽快走上依法治砂的法治道路；另一方面，就是要实现“人治”，从思想上进行科学教育和积极开导，加深人们对海洋家园的了解和认知，日益提高人们懂砂、爱砂、护砂意识，并逐步转变成日常实际行动。
结合这几年国家海洋局海域、海岛管理司和全国各地在海砂开采用海管理方面取得的一些实践成果，海洋主管部门提出了以下建议：
一、制定海砂开采海域使用规划，以规划为引导，合理开发利用海砂资源。如今山东、浙江、广东等地已根据要求制定了海砂开采用海规划。
二、采用市场手段合理配置海域资源。积极推行以招标、拍卖、挂牌的方式出让海砂开采海域使用权，利用市场手段公开、公平、公正配置海域资源，使国有海砂和海域资源价值最大化。
三、调整海砂开采海域使用申请审批权限。从便民、就近的角度出发，使更多的海砂开采企业通过科学论证、审批合法化，获得海砂开采海域使用权。
四、完善法律中对非法采砂行为的相关处罚规定。首先，长远来说，可以完善《海域使用管理法》《海洋环境保护法》的相关条款，使海监执法处罚更具可操作性；其次，地方政府可以出台一些配套的法规条例，细化管理措施；再次，可以寻求相关法律条款的司法解释。
五、加强对海砂开采用海的动态监测。定期对海砂开采区域的海底地形地貌进行监测，一旦发现海洋环境发生变化，立刻采取应对措施。同时，对采砂船进行实时监控，随时掌握海砂开采的动态情况，及时遏制、制止非法采砂行为，这种实时监控方法值得推广。
六、鼓励采砂企业向深海区域（远离岸线12公里）采砂。这可以对保护近岸海砂资源起到积极的作用，这也是今后要积极引导的一种海砂开采用海方向。
今后，政府应积极制定明确和完善的管理制度和行政法规，确保有法可依，有法可循，科学引导，依法治理。也有人指出，对海砂开采要以疏为主，疏堵结合。目前全国海洋工程建设对海砂的需求是刚性的，堵是堵不住的。沿海经济发展对海砂的实际需求则要求主管部门在打击非法采砂行为的同时，更应该重视对合理采砂的科学管理和积极引导。或许，这可以为我们治理海砂盗挖行为带来某些有益启示。